はじめに：支援への過度な依存という「思考の死角」
大規模な災害が起きたとき、多くの人は心のどこかで「最後は国や自衛隊、自治体が助けてくれる」と考えているのではないかと思います。私自身も、日本の防災体制については強い敬意を持っています。自衛隊、警察、消防、そして全国の自治体やインフラ事業者は、平時から幾重にも重なり合う体制を築き上げており、能登半島地震をはじめとする近年の災害対応において、その総合力は世界的に見ても高い水準にあると言えるでしょう。
しかし、紙面上の要員数や車両台数、つまり帳簿上の支援能力の大きさと、実際に被災地で動かせる「実効能力」との間には、決定的なギャップが存在します。全国の駐屯地に何名の隊員が配置されているか、協定によって何台の給水車が確保されているか。こうした数字は、あくまで平時に整備された体制の記録に過ぎません。それがそのまま機能するのは、支援する側が被災していないという前提があってこそです。ところが南海トラフ巨大地震のような超広域災害、あるいは大阪や名古屋のような大都市そのものが被災地となる場合には、この前提そのものが崩れます。「助ける主体」であるはずの自治体や事業者、そこで働く人々自身が、被災地の内側に包摂されてしまうのです。
この第2部では、精神論や組織批判に踏み込むのではなく、支援者自身もまた生活者として被災しているという構造、そして物理的な人手以上に、全体を指揮し設計し調達する指示役、いわば「ブレーン」が途絶するという構造的なメカニズムを、淡々と描いていきたいと思います。第1部で見た「都市が自前では生きられない」という構造は、実は助ける側にもそのまま当てはまります。支援を送り出す側もまた、外部からの人・物・情報の流れによって初めて機能する存在だからです。
第1章：被災自治体の機能低下──怠慢ではなく構造的な破綻
被災した自治体の行政機能が低下するという話を聞くと、職員の能力や努力が足りないのではないかと感じる方もいるかもしれません。しかし実際にはこれは個人の問題ではなく、災害特有の構造的な現象です。被災地の外にいる私たちが「なぜもっと早く動けないのか」と感じてしまうとき、その前提には、平時と同じ判断力・行動力を被災者自身にも期待してしまうという、無意識の思い込みがあるのではないかと私は思います。
内閣府の受援計画作成の手引きでは、被災市町村では短期間に膨大な災害対応業務が一度に発生するとされています。避難所の開設と運営、罹災証明書の交付につながる住家の被害認定調査、支援物資の受け入れと配分、災害廃棄物の処理、公共土木施設の被災状況調査など、平時であれば年単位で処理するような業務量が、発災直後の数日間から数十日に一気に押し寄せます。例えば災害廃棄物は、平時の数年分以上の量が一度に発生するとされており、初期対応が遅れれば街中に廃棄物があふれてしまいます。罹災証明書についても、各種被災者支援策の判断材料となるため、発災からおおむね1か月を目処に被害認定調査を終え交付することが求められています。同手引きが明確に述べているとおり、行政機能が低下している被災市町村自らの体制だけで、こうした業務を行うことは困難なのです。
問題は、この業務を担うべき自治体職員自身もまた被災者であるという点です。職員は自宅の被災状況を確認し、家族の安否を確認し、場合によっては避難行動を取らなければなりません。同時に、庁舎そのものが損壊したり、通信網が寸断されたり、職員の移動手段が失われたりすることも珍しくありません。実際、受援計画の手引きに紹介されている事例では、内水氾濫によって庁舎が孤立し、電話交換局が水没し、デジタル回線も携帯基地局も被災してほとんどの情報が途絶したという自治体の経験が記録されています。被害の全容がつかめないまま、応援を要請しようにもどこにどう要請すればよいか分からなかった、深刻さに気づいたのは3日目以降だったという声も残されています。
さらに深刻なのは、外部からの応援を受け入れる「受援体制」そのものが機能しなくなるという、超広域災害ならではの支援阻害のメカニズムです。応急対策職員派遣制度では、被災都道府県内の地方公共団体による応援だけでは対応が困難な場合、まず被災地域ブロック内を中心とした第1段階支援が行われ、それでもなお対応が困難な場合に、全国の地方公共団体による第2段階支援が行われるという段階構造が想定されています。この制度では、被災市区町村ごとに都道府県または指定都市を原則として1対1で割り当てる「対口支援方式」がとられ、避難所運営や罹災証明書交付といった業務を中心に応援職員が派遣されます。この仕組みは、被災地域ブロックの外側に、支援を送り出せるだけの余力がある地域が存在することを前提にしています。しかし南海トラフ巨大地震のように、東海・近畿・四国という広大な地域ブロックそのものが同時に被災した場合、この前提が成立するかどうかは、慎重に考える必要があります。
受援体制が整っていない自治体では、応援を要請すること自体に躊躇が生じるという課題も指摘されています。被害状況が見通せず、要請する業務内容とその必要人数が定まらないために積極的に要請を行わない、あるいは要請に遅れが生じるといった事例が近年の災害でも見られており、内閣府はこうした状況を踏まえて「躊躇ない応援の要請」を重要な心構えの一つとして掲げています。裏を返せば、被災の規模が大きくなるほど、自らの被害を正確に把握し、必要な支援の内容と量を的確に見積もること自体が難しくなるという逆説が存在するということです。
第2章：自衛隊も現場の作業員も「人間」であるというリアル
自衛隊や消防、インフラ事業者の現場作業員を、私たちはついアイコンのように、あるいは無限に投入できる資源のように捉えてしまいがちです。しかし実際には、彼らも一人ひとりが家族を持ち、自宅を持つ生活者です。
防衛省・自衛隊は、震災発生時に迅速な災害派遣を行えるよう、全国の駐屯地などに初動対処部隊、いわゆるFAST-Forceを常時即応できる態勢で待機させています。令和6年能登半島地震では、陸上自衛隊中部方面総監を指揮官とする統合任務部隊が編成され、最大時には約14,000名態勢で活動し、活動人員はのべ約114万人、物資輸送は食料品約430万食・飲料水約230万本、給水支援は約6,400トン、入浴支援は約50万人にのぼりました。平時から自衛隊は、地方協力本部への国民保護・災害対策連絡調整官の設置や、都道府県の防災担当部局との人事交流、退職自衛官の紹介といった形で地方公共団体との連携を強化しており、令和7年3月末現在、全国47都道府県・493市区町村に計690人の退職自衛官が防災・危機管理部門などに在籍しています。こうした厚みのある平時の備えが、日本の防災体制の基盤になっていることは間違いありません。
しかし令和7年版防衛白書は、同時に重要な留保も記しています。近年、大規模かつ長期間の災害派遣活動が増えている一方で、わが国の防衛態勢に影響が出ないよう、平素の警戒監視などの任務や訓練・演習についても滞りなく行っていくことが重要だとされているのです。つまり自衛隊の災害派遣能力は無尽蔵ではなく、本来の防衛態勢との兼ね合いの中で、適切な態勢や規模、期間で運用されるものだということです。生活支援などの活動については、地方公共団体や関係省庁などと役割分担を調整しながら進めるとされており、これは裏を返せば、あらゆる被災地に無制限に人員を割けるわけではないということでもあります。南海トラフ巨大地震のように広範囲かつ長期間の対応が必要となる災害では、この制約はより重くのしかかってくるはずです。
そして何より、現場で動く隊員やインフラ現場の技術者・作業員もまた、被災地に家族や自宅を持つ一人の生活者です。自分の家族の安否確認や避難を優先せざるを得ない場面は、彼らにも等しく訪れます。支援に向かう意志があっても、道路の寸断、ガソリンの不足、通信障害によって、現場へたどり着くこと自体が困難になります。復旧を担う事業者の車両基地や資材置き場そのものが被災し、道路には救急車両、消防車両、自衛隊車両、そして復旧・物資輸送のためのあらゆる車両が同時に殺到し、大渋滞が発生します。第一次の交通規制が解除された後も、第二次規制によって主要道路の通行が制限され、限られた道路容量を、あらゆる緊急車両と復旧車両が奪い合う状況が続きます。このような状況では、平時であれば当然発揮できるはずの実効投入能力が、当面のあいだ大きく制約されると考えておくべきでしょう。
自衛隊の活動もまた、被災地の道路事情や燃料事情から自由ではありません。防衛白書に示された災害派遣の実施内容には、人員や物資の緊急輸送、そして道路又は水路の啓開が含まれていますが、これは裏を返せば、啓開そのものが完了するまでは、支援部隊の展開すら道路状況に左右されるということです。加えて、原子力災害への対応や、他地域で同時に発生する災害への備えなど、自衛隊が並行して担うべき任務は一つではありません。南海トラフ巨大地震のように広域かつ長期にわたる対応が必要となる災害では、限られた要員と車両を、どの地域のどの業務に優先的に振り向けるかという、極めて難しい配分判断が常に伴うことになります。こうした配分判断の難しさは、自衛隊に限らず、消防や警察、そして民間のインフラ企業にも等しく当てはまる、広域複合災害ならではの共通課題だと私は考えています。
第3章：本当に不足するのは人手ではなく「直す頭脳（ブレーン）」である
ここまで見てきた人手や車両の制約以上に、私が本質的な問題だと考えているのは、全体を指揮し、設計し、調達する「頭脳」、いわゆるブレーンの被災です。
被災した現場を復旧させるためには、単に手を動かす人員がいるだけでは足りません。何を優先して直すべきかという優先順位を決め、部材が調達できない場合の代替案を選択し、必要な資材をどこから手配するかを判断し、関係機関との調整を行う中核人材が不可欠です。こうした役割は、大手商社の調達部門や、メーカーの設計部門、そしてインフラ事業者の中枢に集中しています。都市の電力、水道、通信、物流といったインフラは、現場の作業員だけでなく、全国の主張都市に居住する専門家や技術者集団のネットワークによって、初めて機能し続けているのです。
この構造は、実は自治体の災害対応においても同じ形で表れています。内閣府の受援計画の手引きが強調しているのは、災害対応業務には将来を見通した予測・計画、実施体制の整備、指揮命令系統の確立、調整、統制・管理といったマネジメント業務が不可欠であり、災害対応の経験や知見のない職員だけでこれを行うことは困難だという点です。だからこそ、災害マネジメント総括支援員や、それを補佐する災害マネジメント支援員などで構成される「総括支援チーム」の派遣をいち早く要請し、助言・指導を受けながら対応することが重要だとされています。被災市区町村の長への助言、幹部職員との調整、応援職員のニーズの把握といった役割を担うこのチームの存在は、災害対応において「判断する頭脳」がいかに重要であるかを、行政の世界において如実に物語っています。これは行政に限った話ではなく、インフラ企業や建設コンサルタントの世界でも同じ構図が成り立ちます。
問題は、この指示を出すブレーンや設計部門そのものが、大阪や京都、名古屋のような大都市圏に集中して存在しているという点です。もしその大都市圏自体が甚大な被害を受け、ブレーンを担う人材が自らの生活の立て直しに追われたり、彼らが所属するオフィスや設計部門そのものが機能を失ったりすれば、現場に人手と資材が揃っていたとしても、「何をどう直すべきか」の判断が下せなくなります。手足があっても、それを動かす頭脳が止まってしまえば、復旧という営みそのものが立ち止まってしまうのです。
平時の効率化は、この頭脳の役割をますます少数の拠点に集約させてきました。設計部門や調達部門を全国に分散させるよりも、一か所に集約したほうがコストは下がり、意思決定は速くなります。しかしこれは、有事における一点集中のリスクと表裏一体です。現場の作業員は全国各地から応援に駆けつけることができたとしても、その作業員に「次に何をすべきか」を指示できる人材が被災地の外にほとんど存在しないという事態は、十分に起こり得ます。行政の世界で総括支援チームという仕組みがわざわざ制度化されているのは、まさにこの「判断する頭脳」の不足こそが、災害対応における最大のボトルネックになり得ることを、行政自身が経験的に理解しているからだと私は考えています。手足を送り込むことと、頭脳を送り込むことは、まったく別の課題なのです。
第4章：日本のサービスは「全国の結びつき」で成り立っている
平時の日本社会が享受している高い効率性は、部品製造、設備組立、技術者派遣といった、広域に分業されたネットワークによって支えられています。ある地域の設備が故障すれば、遠く離れた工場から部品が届き、必要に応じて別の地域から専門技術者が派遣される。私たちが普段意識することのないこの仕組みこそが、日本のインフラサービスの高い信頼性を支えてきました。この構造を理解しないまま被害を捉えると、南海トラフ巨大地震の本当の恐ろしさを見誤ってしまいます。
内閣府の被害想定資料が示すとおり、南海トラフ巨大地震で甚大な被害が想定される地域には、太平洋ベルト地帯という、鉄鋼業、石油化学工業、自動車製造業、船舶・航空機製造業、電子・電気機器等の製造業が高度に集積する地域が含まれています。そしてこれらの産業を中心に、全国・海外にまで密接に関連するサプライチェーン・ネットワークが張り巡らされています。ここで見落としてはならないのは、大阪や名古屋といった被災想定地域の大都市が、単に支援を受け取るだけの受け手ではないという事実です。これらの都市は同時に、他地域のインフラを支える物流拠点、製造拠点、保守拠点、そして設計拠点としての役割も担っています。
水インフラの世界も例外ではありません。受援計画の手引きに示されている国等による支援の枠組みには、公益社団法人日本水道協会による応急給水活動、応急復旧活動、そして施設の復旧等に関わる技術的助言といった支援が明記されており、下水道分野についても同様に、公益社団法人日本下水道協会を通じた職員派遣の仕組みが整えられています。こうした業界団体を通じた技術支援は、全国の水道・下水道事業体が互いに人材と知見を融通し合う、いわば専門家のネットワークによって成り立っています。しかしこのネットワークもまた、供給元となる地域そのものが同時に被災すれば、機能を発揮できません。
つまり、1か所の拠点が機能を止めることで、遠く離れた別の被災地に届くはずだった復旧資材や代替機器そのものが手に入らなくなるという、相互依存の脆弱性が生まれます。ある地方の水道施設が被災し、代替部品を名古屋の工場に発注しようとしても、その工場自体が被災していれば、部品は届きません。全国のインフラ保守網は、平時には見えない形で互いに支え合っており、その結び目のどこか一つが切れるだけで、離れた場所の復旧にまで影響が及ぶのです。
内閣府の経済被害想定でも、輸送機械分野の被害率が突出して高いとされているように、南海トラフ巨大地震で被災が想定される地域には、特定の産業分野の生産機能が濃密に集積しています。これは平時には高い生産効率をもたらす強みですが、有事には、代替の効かない一点が全国のサプライチェーンの結節点になってしまうという弱みに転じます。全国のどこかで起きた被災の復旧に必要な部品や資材が、たまたま南海トラフの被災地域に集中していたという事態は、決して絵空事ではないのです。
第5章：帳簿上の能力と、現実に使える実効能力の違い
ここまで見てきたことを総括すると、日本全体として見た「支援力」の総量がいかに大きくても、現場の制約によってそれは実際には細い一本の糸のようなものに変わってしまうということが分かります。
高い技術力や豊富な設備・要員が存在していても、燃料が届かなければ、道路が使えなければ、通信がつながらなければ、あるいは設計判断を下すブレーンが機能していなければ、帳簿上の能力はその瞬間、実質的に無効化されてしまいます。実際、能登半島地震における応急対策職員派遣制度の派遣実績は、この制度における過去最大の規模となりましたが、内閣府自身がその注意点として、派遣規模は災害の状況等により左右されるという点を明記しています。つまり、あの規模の支援でさえ、能登半島という限定された地域だったからこそ実現できた面があるということです。受援計画の策定や、機能の分散、いわゆるバックアップ体制の重要性は近年繰り返し叫ばれていますが、それでもなお、一極集中した重要な機能そのものが傷ついた瞬間に、支援網全体が失速するという構造は、根本的には変わっていません。
国の国土強靱化基本計画が掲げる「自律・分散・協調」型社会という考え方は、まさにこの帳簿上の能力と実効能力のギャップを埋めるための方向性だと言えます。人口が密集する都市部が大規模災害に見舞われた際にも、被災者の受入れや社会の重要な機能の代替を可能とすることが重要だとされ、比較的被害が軽微な地域が、甚大な被害を受けた地域の後方支援を行う体制づくりを進める必要があると明記されています。しかし裏を返せば、これは現状において、その体制づくりがまだ道半ばであることの証左でもあります。ブレーンや調達機能、保守拠点が一部の大都市圏に集中したままである限り、この分散・協調という理想は、絵に描いた餅で終わりかねません。
この現実を踏まえるならば、私たちが本当に議論すべきなのは、「支援が来ることを前提にした復旧計画」ではなく、「支援が来ない、あるいは極めて遅れることを前提にした都市や施設の自立性」なのだと思います。助けが来ることを当然視した設計思想そのものを、一度見直す必要があるのではないでしょうか。
おわりに
南海トラフ巨大地震の真の怖さは、単に被害の規模が大きいということだけではありません。助ける側の能力そのもの、そしてその能力を成り立たせている全国規模の網の目そのものを、広域にわたって同時に麻痺させてしまう点にこそ、本当の恐ろしさがあると私は考えています。帳簿の上では十分に見える支援力が、道路一本、燃料一滴、そして一人のブレーンの不在によって、現場では細い糸のようにしか機能しなくなる。この構造を直視しないまま復旧計画を語ることはできないと思います。自衛隊も、自治体職員も、インフラ企業の技術者も、精一杯の努力をするはずです。それでもなお、支援そのものが持つ物理的・構造的な限界は消えません。だからこそ私たちは、支援が来ることを前提とした発想から一歩離れて、被災地そのものの自立性を考える必要があるのだと思います。
では、直すための資材が届かず、判断を下すブレーンも機能しない状況が長く続いたとき、都市の復旧はどうなっていくのでしょうか。そしてその中で、人はその都市に残り続けることができるのでしょうか。次回の第3部では、単なる修理にとどまらない長期間の復旧遅延と、その中で都市に生きる人々が迫られる選択について考えていきたいと思います。
参考文献
- 防衛省・自衛隊「災害派遣の対応」
- 防衛省「令和7年版防衛白書 7 大規模災害などへの対応」
- 内閣府「市町村のための人的応援の受入れに関する受援計画作成の手引き」
- 内閣官房「国土強靱化基本計画」
- 内閣府「南海トラフ地震対策」
- 内閣府「南海トラフ巨大地震の経済的被害資料」